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항만근로자 안전관리 거버넌스 재구축 필요



 우리나라 항만근로자의 재해발생자 수는 전체 산업의 평균에 비해 월등히 높다. 비교적 높은 재해율에 비해 유달리 항만근로자의 안전사고는 국민에게 많이 알려져 있지 않다. 부두시설 내에서 사망사고가 발생한다는 것을 아는 이도 적다. 하지만 2017년 기준 항만근로자의 재해율(종사자 천명당 재해발생자수)은 9.46에 이르고 이는 무려 산업 평균 4.84의 2배에 달하는 수치이다. 비슷한 사회기반산업인 도로, 철도 항공분야 종사자의 재해율에 비해 각각 1.5, 4.9, 5.6배에 이르는 수치이다.


 항만에서의 사망사고는 인명피해 외에 산업에도 심각한 피해를 입힌다. 일단 사망사고가 발생하면 해당 부두는 1주일 이상 모든 작업이 중지된다. 차례로 추가적인 물류비용이 발생하고 전체적인 물류망의 체계가 흔들린다. 국가 수출입물품의 관문 역할을 수행하는 항만이 마비되면, 특히 수출입의 비중이 높은 우리나라의 경제는 적지 않는 영향을 받는다.






 한편, 우리나라 산업의 안전관리 및 감독은 고용노동부가 총괄하여 담당하고 있다. 이로 인해 안전관리 예방교육 및 조치, 관리매뉴얼은 전 산업에 걸쳐 표준화된 형태를 띄고 있다. 하지만 화물의 종류와 양태, 화물의 양·적하, 보관방법에 따라 복잡하고 다양한 처리절차를 거치는 항만하역작업에는 이러한 표준이 적합하지 않다. 비록 항만 내 자동화가 급격하게 이루어지고 있다지만, 여전히 사람의 수작업이 필요한 부분이 많이 남아있다.


 현재 항만근로자를 대상으로 하는 안전관리는 항만공사, 운영사, 항운노조, 협력업체, 고용노동부, 물류협회 등이 개별적으로 소정의 교육훈련 등을 실시하고 있는 상황이다. 하지만 이 마저도 다른 업무와 병행하여 수행하면서 효과적으로 이루어지지 않고 있다. 특히, 규모가 영세한 협력업체 등은 자체적인 안전관리의 시행에 어려움을 겪고 있다. 사업장에서도 상용직원위주로 안전관리가 이루어지고 있으며 하역작업 전 안전주의 의무를 고지하는 것은 형식적에 불과하다.






 우리나라 항만개발 및 운영관련 중장기계획의 수립과 집행은 해양수산부가 담당하고 있다. 우리나라의 항만시설이 눈부신 발전을 이룩하고 이를 통해 세계적인 항만 경쟁력을 갖추게 된 것에 비해, 항만서비스분야는 아직 미비한 수준이다. 항만근로자 안전관리는 항만서비스를 향상시키는 데 중추적인 역할을 한다. 관련 기관의 효율적 협업체계(거버넌스), 항만관련 종사자의 안전의식의 향상과 환경개선이 장기간에 걸쳐 성숙되어야 높은 수준의 항만서비스를 완성할 수 있을 것이다.


 이를 위해서는 항만의 특성과 물류프로세스를 이해하고 세밀한 부분까지 다룰 수 있는 예방교육과 관리 체계가 구축되어야 한다. 지금처럼 고용노동부가 전 산업을 대상으로 안전관리를 담당하는 시스템 내에서는 항만분야의 특수성과 복잡성을 반영한 안전관리에 어려움이 있다. 국내 타 사회기반시설의 경우, 국토교통부가 전담부서를 설치하여 항공 및 철도분야 근로자를 대상으로 안전관리 업무를 수행하고 있다. 일본은 후생노동성 산하에 산업분야별 재해방지협회를 두고 있으며 항만분야의 협회를 통해서 체계적으로 항만 특성에 맞는 안전관리를 시행하고 있다.


 우리나라도 항만근로자에 대한 안전사고예방 및 관리를 위해 해양수산부를 중심으로 항만근로자 안전관리 거버넌스를 다시 구축할 필요가 있다. 기존 고용노동부의 정책이 항만안전에 대해 놓친 부분을 보완하면서 항만근로자 안전관리관련 지원체계, 관련연구, 표준매뉴얼 작성, 상세교육 및 인력관리 등의 업무를 추가하여야 한다. 특히 영세한 항만하역관련 산업 및 노동단체, 운영사가 항만안전관리에 관해 갖는 큰 부담을 덜고 공공의 관점에서 안전관리를 바라볼 필요가 있다. 단기적으로는 작업장 출입 협력업체의 인력관리 강화, 안전관리비용지출의 의무화와 같은 방안의 도입을 검토해볼 수 있다.






항만근로자 사고로 인명 피해 증가하고 항만물류서비스의 품질 저하


 항만하역분야 안전사고는 지난 17년도까지 꾸준히 감소하는 추세였으나, 2018년에 들어 1월에만 3건의 사고와 3명의 사망자가 발생하였다. 항만내 사고는 심각한 인명 피해뿐만 아니라 양질의 항만서비스를 제공하는데 차질을 일으키고 항만브랜드의 가치를 저하시키기도 한다. 일례로, 사망사고로 인한 1주일 항만서비스 중지는 약 4억원의 직접적인 물질적 피해와 무형의 영업손실 16억 원을 초래하는 것으로 추정되고 있다.






느슨하게 결합된 항만근로자 안전관리체계, 항만분야 사고의 주 원인


 항만분야의 재해자수는 전체 산업의 평균인 4.84의 2배 수준인 9.46이고, 만명당 사망자의 경우 산업 전체가 1.05명인 것에 비해 항만 근로자는 1.49명에 이른다. 이는 항만산업이 타 산업에 비해 안전사고 위험에 많이 노출되어 있다는 것을 시사하며, 특히 주목할 점은 비슷한 사회기반시설 산업인 항공, 철도, 도로와 비교했을 때도 재해율이 월등히 높다는 것이다.


 항만의 안전사고는 복잡한 항만시설과 항만 내 부실한 안전관리가 결합하여 발생한 경우가 많았다. 항만 내 보관·하역·운송 작업을 수행하는 근로자의 안전사고는 대부분 하역장비(선내 및 부두 크레인 등) 및 운송장비(화물 반출입 트럭 등)가 원인이 되어 발생했으며 그 피해가 빈번히 사망에 이르렀다. 또한 2018년에 발생한 사고의 사망자 모두 항만 내 안전관리의 사각지대에 있는 항만하역관련 협력업체 직원이었다.


 원칙적으로 협력업체 근로자의 안전관리는 협력업체의 책임아래 있다. 하지만 대부분 항만하역관련 협력업체가 영세하기 때문에 체계적이고 지속적인 안전관리가 시행되고 있지 않고 있으며 운영사의 경우에도 당일 항만하역 작업을 시행하기 전에 안전사고에 대한 주의를 환기시키는 정도에 그쳐 실질적 효과를 얻지 못하고 있다. 따라서 항만하역분야의 중재해사고 예방 및 안전관리를 위해서는 다양한 이해관계자의 협업과 이들 이해관계자를 직접적으로 조정할 수 있는 통제체계의 정비가 필요함을 알 수 있다.






 현재 항만분야 안전관리업무는 고용노동부(지방노동청)가 담당하고 있으며 현장의 책임은 사업주가부담하고 있다. 한편 항만시설의 주무부서인 해양수산부는 위탁 교육훈련 외에는 특별히 관여하고 있지 않다. 이처럼 고용노동부가 관리·감독하고 실질적인 안전 관리는 현장의 운영사, 항운노조, 협력업체, 항만공사 등이 소정의 교육훈련으로 대체하는 시스템 속에서 실효성 있는 안전관리가 이루어지지 못하고 있는 실정이다.


 다른 사회기반시설인 도로, 철도, 항공 등의 경우는 개발 및 운영업무를 주관하는 국토교통부에서 고용노동부의 업무 외에 담당 안전관리 업무를 직제에 명시하고 있다. 이처럼 타 사회기반시설을 담당하는 국토교통부가 별도의 부서를 중앙에 설치하고 정부차원에서 종사자 안전관리를 수행하고 있는 반면, 해양수산부는 해기사 등 선원선박분야 종사자에 대한 안전 및 자격제도 담당, 항만시설 종사자 교육훈련 등 소극적 대응에 그치고 있다.






국제 노동기구, 일본 등의 항만안전관리 사례


 국제노동기구는 일찍이 항만하역작업의 특수성 및 위험성을 고려하여 항만근로자를 보호하기 위한안전관리방안을 제시하였다. 1969년에 채택되고 1981년에 발효된 ‘항만하역작업 안전보건에 관한 협약’은 2018년 9월 현재 우리나라를 제외한 프랑스, 독일, 이탈리아 등 총 27개국이 비준하고 있다. 위 협약에서는 항만근로자의 원래 소속에 상관없이 항만하역과 관련된 기관(기업)이 공동으로 근로자 안전관리에 협력할 의무 (5조), 상당수 근로자가 작업하는 항만에는 노사대표를 포함한 안전보건위원회가 필수로 구성되어야 함(37조), 작업 중 예상되는 잠재적 위험과 그 위험예방책에 대한 적절한 교육과 훈련을 받지 않은 근로자는 항만작업을 제한할 것 등을 명시(38조)하고 있다.






 일본은 ‘항만화물운송사업 노동재해방지협회’를 통해 항만근로자의 안전관리를 실시하고 있다. 일본은 후생노동성 산하에 각 산업별로 ‘노동재해방지협회’를 운영하고 있으며, ‘항만화물운송사업 노동재해방지협회’는 항만근로자의 안전을 위해 주요항만 현장 점검, 항만안전 순찰, 각종 연수·세미나, 기능강습 등을 실시하고 있다. 해당 기구는 하역작업의 복잡성, 특수성을 고려하여 기능별 교육을 시행함으로써 안전사고 예방 및 안전교육의 실효성을 제고하고자 노력하고 있다.






해양수산부 차원의 항만분야 안전관리체계 재구축 및 관련기관 간 협력체계 확립 필요


 항만하역활동은 컨테이너터미널, 일반부두(비컨테이너화물 처리), 부대사업에 따라 작업체계가 각기 다르고 각 작업마다 역시 단계별 수행 작업이 다르다. 이처럼 항만 내에서는 다양한 작업이 복합적으로 이루어지기 때문에 항만근로자가 사고를 당할 위험이 매우 높고, 개별 사업장 또는 유관기관의 지원만으로는 효과적인 안전관리가 어렵다. 따라서 해양수산부 산하 항만국 및 해운물류국의 협업을 통해 항만근로자 안전관리 조직을 통합적인 관점에서 설치하여 관련연구, 세부 작업 별 안전관리 방안마련, 유관기관 지원 및 교육훈련 확인, 시설점검 및 근로자 안전관리의 점검 등을 시행할 필요가 있다.


 구체적으로는 항만국 또는 해운물류국내에 안전관련 부서를 신설하여 안전관리 업무를 부여하거나, 항만국 항만기술안전과 내부에 항만근로자 안전관리 업무를 추가하는 방안을 고려해볼 수 있다. 또한 해양수산부 차원의 집중관리가 어려울 경우 일본의 사례를 참고하여 ‘(가칭)항만근로자안전관리협회’를 설립 후 체계적 안전관리 및 유관기관의 업무지원을 지시할 수 있다. 이를 통해 항만하역분야의 특수성을 고려하여 별도의 안전관리협회를 조직하고 기능 및 수준 안전관리방안 마련, 교육훈련, 연구, 관계기관 지원 등의 업무를 수행하게끔 할 수 있다.






 단기적인 방안으로는 세 가지를 검토해볼 수 있다. 첫째, 터미널 입·출입 근로자에 대해서는 한 터미널에서 작업 후 다른 터미널로 이동할 경우 출입확인을 받을 수 있도록 할 필요가 있다. 항만하역관련 협력업체 근로자가 터미널에 들어온 후 타 사업장을 옮겨 다니는 사례가 항만에는 빈번하다. 이 경우 사업장내에서 근로자 현황파악이 어렵고 안전사고 위험에 노출되기 매우 쉽다. 둘째, 터미널 운영사들이 안전관리비용을 지출할 수 있도록 임대차계약 체결 시 이를 의무화하는 방안을 검토할 수 있다. 터미널운영수입의 일정부분을 안전관리비용에 지출하도록 의무화할 경우 좀 더 충실한 항만근로자 안전관리가 가능할 것이다. 셋째, 현재의 교육훈련 시간은 피상적인 수준에 그칠 가능성이 높으므로 교육훈련시간을 현재의 3배 이상 확대하고 세부 하역 분야별, 기능별로 근로자를 집중 교육할 필요가 있다. (출처 : 한국해양수산개발원)